【公益译文】2026年AI指数报告（八）

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4.4. AI与政策制定

立法情况反映了各国政府在国家战略之外应对AI的举措。本节追踪二十国集团（G20）成员国通过的AI相关法案，数据来自数字政策快讯。该数据集涵盖已颁布的法律，不包括已提出的或待审议的法案。

应谨慎解读统计数据，因为包含多项AI条款的大型综合法案会被合并到一项立法中，因此统计数据可能低估了AI相关政策制定的实际数量。此外，数量并非衡量重要性的指标，一项重要的法律可能比数十项范围较小的法律更具影响力和执行力度。

4.4.1. 全球AI立法记录

2016年，G20成员国中尚无任何AI相关法律记录。此后，立法活动呈上升趋势，但各国通过的法律总数差异很大（图4.4.1至图4.4.3）。2016年至2025年期间，美国通过的AI相关法案数量最多，共计25项。其次是韩国，通过了17项相关法律。日本、法国和意大利也相对活跃，通过了9到10项法律。同期，俄罗斯和沙特阿拉伯等国家几乎没有通过任何AI相关的立法。与AI投资和研究成果等方面的发展情况类似，相关政策的制定也在不断扩展，但发展并不均衡。

图4.4.1

图4.4.2

图4.4.3

全球AI立法概览

美国立法记录

自2016年以来，美国通过的AI相关法律数量超过其他G20国家，因此，美国是研究如何通过国内政策渠道应对AI的理想案例。在美国，AI已成为跨领域的政策议题，涉及治理、国家安全、公共服务和个人权利等诸多方面。本节追踪了各州通过的AI相关法案，以及国会AI听证会的证人构成和联邦监管活动。

州级立法情况

在美国，各州议会一直是AI政策制定的活跃场所，尤其是在缺乏全面的联邦AI立法的情况下。所有州通过的AI相关法案总数从2020年的不足10项增加到2025年的150项（图4.4.4至图4.4.6）。然而，少数几个州在2025年通过的立法中占据了一定份额。加利福尼亚州就通过了20项AI相关法案。

加州通过的法案数量是纽约州（10项）的两倍，是第二活跃的州德克萨斯州（12项）的三分之二。在2016年至2025年期间，加州通过的法案数量是其他州的两倍多，共计62项。马里兰州（28项）、弗吉尼亚州（25项）和犹他州（24项）的记录也反映出在多个立法周期中持续活跃。密苏里州和罗德岛州迄今为止尚未通过任何与AI相关的立法。

图4.4.4

图4.4.5

图4.4.6

法律也是典型案例，展现了实施更全面的监管框架的困难程度。2025年，科罗拉多州曾试图通过修正案来缩小部分法律的适用范围，但最终选择将关键的合规日期推迟到2026年中期，以便有更多时间考虑修订事宜。德克萨斯州则采取了不同的做法，于2025年通过了《负责任的AI治理法案》（HB 149）。

该法案于2026年1月生效。虽然最初被誉为最全面的AI立法，但最终版本与最初的提案相比大幅缩减，取消了大多数私营部门的义务，将重点放在行为操纵等用途上。

有些州将重点放在监管AI聊天机器人与消费者互动的方式上，尤其是在敏感场合。犹他州的HB 452法案于2025年3月签署，用于规范心理健康聊天机器人，要求在用户与AI互动时进行信息披露，禁止向第三方出售或共享个人健康数据，限制聊天内广告。加州的SB 243法案自2026年1月起生效，要求聊天机器人运营商披露其AI特性，实施与自杀意念相关的安全协议，同时为未成年人提供额外的保护措施。夏威夷州（SB 640）和马萨诸塞州（S.243）等州提议将未披露的聊天机器人交互视为不公平和欺骗性行为。

水印和来源要求问题也获得了更多关注。华盛顿州（HB 1170）要求大型供应商在AI生成或经过实质性修改的媒体中包含来源数据。继加利福尼亚州之后，伊利诺伊州（SB 1929）和佛罗里达州（HB 369）提出了类似的措施。AI透明度法案（SB 942）强制要求大型生成式AI工具免费提供水印和检测工具。

但并非所有州都加强了监管。蒙大拿州的SB 212法案于2025年4月签署，确立了首个州级“计算权”，确认个人和企业拥有将AI工具等计算资源用于合法用途的权利。蒙大拿州法律将政府限制在“确有必要且为实现令人信服的政府利益而制定”的范围内，同时要求AI控制的关键基础设施部署者制定风险管理政策，具备人工干预能力。

联邦政策转变背景下的州AI立法

2025年12月，白宫发布了一项名为《确保国家人工智能政策框架》的行政令，指示司法部成立AI诉讼工作组，在法庭上挑战各州的AI法律，指示商务部确定其认为负担过重的州法律，将部分联邦资金与各州避免制定相互冲突的AI立法的意愿挂钩。该行政令明确了州立法机构可以监管的领域，例如，儿童安全、数据中心基础设施和州政府采购。其结果是，美国各州对AI的监管前景仍然不明朗。

联邦AI政策在2025年转向放松管制，但在缺乏联邦框架的情况下，各州立法机构继续自行推进AI相关法律。各州政策的发展方向各不相同，包括针对歧视、虚假信息和滥用行为的专项保护。有些引人关注的州级行动也列举在了上文的表格中，包括犹他州心理健康聊天机器人法案、蒙大拿州的计算权法案和德克萨斯州的负责任AI治理法案。

美国国会听证会

自2017年以来，以出席AI相关听证会的证人人数衡量，国会对AI的关注度增加了近20倍（图4.4.7）。且在2022年后增长加速，与生成式AI工具在2022年末的主流化发展相一致。见证人数量从2022年的18人增加到2023年的131人，在2025年保持在102人的高位。

为了对AI的使用进行更全面的监管，有些州寻求更广泛的框架。科罗拉多州的AI法案于2024年5月签署，是首批旨在打击招聘、住房和医疗等领域决策中算法歧视的州法律之一。但这些证人的构成随时间推移而发生变化（图4.4.8）。行业证人的比例从第115届国会的13%上升到第119届国会的37%，使其成为数据中最大的证人群体。

增长与该行业在AI整体发展中日益重要的作用相一致。私营公司目前占据了前沿模型发布和基础设施投资的大部分份额，这可能使它们既成为更重要的技术投入来源，又成为塑造运营所在政策环境的更积极参与者。同期，政府证人的比例从35%下降到10%，学术界的比例从26%下降到15%。民间组织和非营利组织等“其他”类别的比例从26%增长到38%。

图4.4.7

图4.4.8

在众议院和参议院，2017年至2025年间，AI治理和国家安全与国防领域吸引了最多的证人，分别有113名和74名（图4.4.9）。总体而言，众议院在大多数议题领域比参议院更为活跃，例如，金融和经济政策（36名证人对3名证人）以及国家安全（49名证人对25名证人）。在健康和生物医学AI领域，两院的活动水平基本相同（各有9名证人），表明两方在该领域的参与度相当。

图4.4.9

4.2.2.美国法规

近年来，联邦政府对AI的监管活动有所增加，与AI相关的法规数量从2016年的1项增加到2025年的58项（图4.4.10）。与证人数量情况类似，增幅最大的时期是在2022年之后，并且到2025年一直保持稳定，共有58项与AI相关的法规。

2025年初，特朗普政府发布了《AI安全框架》，为安全、可靠和值得信赖的AI开发和使用制定了框架，联邦AI政策的方向也随之发生了变化。初步撤销有害的行政令和行动，撤销了多项行政行动，包括拜登政府的第14110号行政令，这项行政令确立了更为谨慎的联邦方针，其中包括对高级模型的报告要求、关于AI生成内容水印的指导，以及旨在解决隐私、公民权利和劳动力影响的举措。政策逆转之后，联邦政府发布了一项新的行政令《消除美国在AI领域领导地位的障碍》，该行政令重新调整了联邦政策，使其转向减少监管限制和促进创新。

图4.4.10

按机构划分

AI相关法规数量的增加是由众多联邦机构推动的（图4.4.11）。总统行政办公室最为活跃，自2016年以来每年都发布监管措施，仅2025年就发布了28项。近年来，商务部和工业与安全局也变得更加活跃，这与对出口管制和AI供应链政策日益增长的关注相一致。能源部、教育部和证券交易委员会等多个机构在2023年或之后开始发布AI相关法规。

图4.4.11

美国联邦法规详解

4.5. AI公共投资

政府在AI领域的公共支出反映了各国政府如何将国家战略和政策承诺转化为资源分配。本节追踪美国和几个欧洲国家的政府AI支出情况，数据来源包括欧洲和英国的公共合同数据，以及美国的合同、拨款和其他交易协议（OTA）数据。本节包含美国的拨款数据，但欧洲国家的拨款数据并不系统可用，因此未纳入欧洲分析。

由于数据可用性的差异，各地区的计算方法有所不同。在欧洲和英国，框架协议和动态采购系统等长期工具通常报告的是合同最高限额而非实际支出，而且授标期限数据往往不完整。因此，本文将欧洲和美国的结果分开展示。对于美国，由于可以获取交易层面的义务数据，AI指数通过汇总AI相关活动首次出现在授标程序之后发生的义务来估算投资，同时控制可能扭曲趋势的早期解除义务。这种方法既保留了时间模式，又降低了高估历史AI投资的风险。

AI公共投资总额

在美国和所追踪的欧洲国家，AI相关的公共合同支出均有所增长，但各国的支出速度和构成有所不同。2013年至2024年间，美国在AI相关活动上投资约205亿美元，其中包括159亿美元的拨款、39亿美元的合同和6.5亿美元的其他交易协议（图4.5.1）。自2020年以来，与合同和OTA相比，AI相关的拨款支出增长迅速。2024年，拨款总额为51亿美元，占2013年以来累计总额的32%（图4.5.2）。

奖励数量也呈现类似的模式。拨款占AI相关奖励的绝大部分，共有22364项，而合同为3347项，其他交易协议（OTA）为185项（图4.5.3）。OTA的数量较少，但合同中位数价值接近100万美元，远高于拨款金额（30.4万美元）和合同金额（15万美元）。

图4.5.1

图4.5.2

图4.5.3

从地理位置的角度看，美国通过合同和OTA对AI的公共投资高度集中。弗吉尼亚州获得10.9亿美元，加利福尼亚州获得6.7亿美元，马里兰州获得5.5亿美元，这些州合计占2013年至2024年间合同和OTA总支出的近60%（图4.5.4）。AI相关拨款的分布则更为广泛。加利福尼亚州（23.7亿美元）、马萨诸塞州（13亿美元）和纽约州（11.5亿美元）获得的拨款最多，但这三个州的拨款总额占比不到16%（图4.5.5）。合同和OTA的地理位置集中可能反映了这些州与主要联邦机构的地理位置接近，而拨款的更广泛分布则与联邦资助研究的机构覆盖范围更广相符。

图4.5.4

图4.5.5

各机构支出

美国国防部在2013-2024年期间的AI相关合同和OTA支出方面领先，占2024年总额11.1亿美元的74.1%，占整个时期总支出46亿美元的73%（图4.5.6）。其次是规模较小的资助机构，分别是卫生部（包括国立卫生研究院）和国家科学基金会（图4.5.7）。

其中，财政部支出占7.2%，退伍军人事务部支出占5.1%。其余各机构同期支出均不足总支出的5%。AI相关的拨款主要通过美国卫生与公众服务部发放（图4.5.7）。到2024年，公共AI资金在这些机构之间平均分配，每个机构约占总额的40%。长期以来，美国国家科学基金会的AI相关拨款一直占最大份额，但从2020年开始，美国卫生与公众服务部的拨款大幅增长。